FINANCIAMIENTO EDUCATIVO.
Si tan solo tomamos alguno de los últimos datos señalados en el informe de “argentinos por la Educación” sobre el financiamiento educativo, desde 2006 cuando fue sancionada la Ley de Financiamiento Educativo hasta 2020 (último año con estadísticas), solo en tres años se cumplió con la meta que llevaba a invertir 6% del PBI: 2009, 2013 y 2015.
En el resto de los años, las metas no se cumplieron y el 68,4% de la desinversión ocurrió en cuatro años: en 2010 y entre 2018 y 2020. En 2019 se dejó de invertir 841 mil millones de pesos, actualizados a 2022 (el 22,6% del total de la deuda). En 2018, 751 mil millones (el 20,1%); y en 2020, 570 mil millones. El desentendimiento sobre el financiamiento se traduce hoy, en que a lo largo de estos 15 años se fue acumulando una deuda del Estado con la educación que asciende al equivalente al 5% del PBI de 2020.
Otro informe proporcionado por Asociación Civil por la Verdad y la Justicia (ACIJ), muestra que en los últimos cinco años los recortes presupuestarios y la subejecución en la partida de Fortalecimiento edilicio de Jardines de Infantes llevó a que de 7.343 aulas proyectadas solamente se hicieron 927. Ni bien asumió Massa en el Ministerio de Economía - el mismo dirigente que en campaña proponía un aumento superior al 6 % del PBI en educación para el 2024 - recortó un 36 % del monto asignado y en el presupuesto 2023 se redujo otro 35 % más.
El nombre de Carlos Torrendell - titular de la Secretaría de Educación, bajo la órbita del Ministerio de Capital Humano - aún no ocupa muchas páginas en los medios de comunicación en cuanto a la actualidad educativa, pero hace unas semanas encabezó un encuentro con ministros provinciales en el Consejo Federal de Educación. Desde allí contrarió al Ejecutivo Nacional, asegurando que "en los próximos días" el Gobierno convocaría a una paritaria nacional docente, mientras el portavoz presidencial, Manuel Adorni vociferaba, casi en simultáneo, que no había paritarias porque cada provincia está en libertad de pactar con los docentes cuál es el salario que pretenden para comenzar las clases.
Recuerden que la instancia del balotaje postergó el proyecto de ley del Presupuesto 2024. Es por eso que el Gobierno nacional decidió replicar las partidas definidas en 2023 lo que, con una inflación del 211,4% en el año, implica un deterioro en las posibilidades de todos los sectores del Estado.
Entre los recortes más significativos en materia presupuestaria educativa se encuentra el fin del envío del FONID a las provincias para pagar a los docentes argentinos. Hagamos un breve historial del llamado “Incentivo Docente”. Creado en 1998, y luego de una movilización docente que superó los 1.000 días de acampe en la Carpa Blanca establecida frente al Congreso de la Nación, se estableció el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) que venía a complementar el salario de maestros y profesores, así como la adquisición de los insumos con los que trabajan, en todo el país. Su financiamiento proviene de una alícuota del 1% y el 1,5% anual a los automotores, aviones y embarcaciones, que, dicho sea de paso, el Estado sigue cobrando.
Desde ese momento, todas las gestiones nacionales gestionaron su prórroga por cinco años. Sin embargo, en enero del 2022 Alberto Fernández garantizó el FONID sólo por 24 meses y el gobierno de Milei decidió ponerle fin.
Este desembolso resulta significativo para todas las provincias no sólo por su envergadura (en 2023, se dispusieron $332.800 millones para el FONID), sino porque se estima que representa entre el 3% y el 10 % del salario docente, según la categoría.
En primer término, esta iniciativa del oficialismo provocó la reacción pública de los gobernadores de las tres provincias más populosas del país. Tres partidos opositores ya presentaron proyectos para garantizar su continuidad por cinco años pero primero debería debatirse en comisiones del Congreso y la de Educación aún no fue constituida.
A todo este recorte del financiamiento educativo, le debemos sumar la eliminación de fondos fiduciarios que Javier Milei prometió concretar por decreto. Entre ellas se incluyen el Fondo Fiduciario para la Promoción de la Ciencia y la Tecnología, que tiene alcance en promoción de trayectorias universitarias; el Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional, que impacta en la estructura edilicia de los establecimientos educativos; y el Fondo para la Economía del Conocimiento, que perjudica a la tercera principal exportación nacional. Educación en la era Milei: incertidumbre por inicio de clases, presupuestos congelados y paritarias sin avances (ambito.com)
Algo que consideraremos analizar en próximas publicaciones es el Voucherismo. La plataforma electoral libertaria plantea como primer ítem el “sistema de vouchers”, y aclara en el segundo punto que el objetivo es “descentralizar la educación entregando el presupuesto a los padres, en lugar de dárselo al Ministerio”. ¿Vamos camino a eso?
Hay voces de expertos o referentes en materia educativa que se han expresado frente al financiamiento educativo. El reconocido especialista en estudios educativos y director de Posgrados de la Universidad, Norberto Fernández Lamarra, ha resaltado en una entrevista que contrario a lo que implementa el gobierno, resulta necesario aumentar la inversión educativa y llevarla al 8% del PBI.
La ex ministra de educación del período menemista, Susana Decibe propone ir hacia un esquema de “presupuesto por escuela con control social”, por medio de pactos con las provincias: “Se necesita revolucionar el modelo de asignación y administración de los recursos a partir de la elaboración de presupuestos por escuela, con el objeto de destinar a los oferentes del servicio la mayor parte de los fondos y reducir al mínimo necesario el gasto en las administraciones ministeriales”.
Otros expertos como Cora Steinberg, especialista de Educación de UNICEF Argentina, plantean garantizar en todo el territorio nacional la oferta de servicios educativos de calidad y lograr que todos los niños, niñas y adolescentes tengan clases todos los días y estén alfabetizados en el primer ciclo del nivel primario. Cuáles serán los principales desafíos educativos de la era Milei - Infobae
Para ir finalizando esta columna de opinión, no puedo dejar de analizar el pensamiento del presidente Milei respecto a cómo se debe financiar la educación. Él explicó en varias entrevistas estar a favor del financiamiento a la demanda y no a la oferta educativa porque cree que así se alentará la competencia entre escuelas y que eso redundará en un “círculo virtuoso” de mejora de la calidad educativa y expresó: “Aquellas escuelas que no brinden un buen servicio, quebrarán, y las que quiebren probablemente pasen a manos de las que se expanden”.
Abordar la política de financiamiento educativo implica abordar la política de asignación de recursos en el sector. La importancia es fundamental, debido a que es justamente esta disponibilidad de recursos la que habilita que se materialicen las demás políticas educativas vinculadas a lo salarial, a la infraestructura, a la gestión, a la mejora de saberes, al acompañamiento de trayectorias, entre otras.
Ahora bien, esta asignación de recursos debe ser mirada en dos aspectos: el modo en que se financia el derecho a la educación y aquel en que se provee este derecho. Primero hay que ver cómo está organizado políticamente el país: bajo un sistema federal o unitario, lo cual resulta central para comprender la implementación y financiamiento de las políticas públicas.
También hay que tener en cuenta el grado de descentralización de los servicios públicos, esenciales o no, ya que este aspecto determina cómo se gestionan y financian dichos servicios, siendo el educativo uno de ellos.
Otro aspecto a considerar son los mecanismos de financiamiento para reducir desbalances territoriales. En América Latina y especialmente en Argentina, prevalece una alta desigualdad geográfica al interior. Ante este escenario deben considerarse una serie de mecanismos que mitiguen las asimetrías entre recursos y gastos, a fin de asegurar la equidad en la disponibilidad de recursos entre todos los habitantes de un mismo país. https://www.cepal.org/es/publicaciones/42403-financiamiento-gasto-educativo-america-latina
Otra consideración es la relación entre la provisión de la educación y el financiamiento. La provisión puede estar estructurada a través de instituciones educativas de gestión estatal o privada. Sin embargo, los recursos que financian esta provisión pueden provenir tanto del sector público (a través de transferencias a las escuelas públicas y privadas subvencionadas, así como becas y otras transferencias) como del sector privado (gastos de las familias en aranceles, los aportes a cooperadoras en el caso de escuelas de gestión estatal). Adicionalmente, las familias realizan gastos complementarios en útiles y libros de texto, vestimenta, transporte, etc.
¿Qué formas de financiar la educación se pueden aplicar? Hay dos formas de asignación de recursos: por el lado de la oferta y por el lado de la demanda. En el caso de la primera, las autoridades definen de forma directa y por medio de procedimientos administrativos, los criterios de asignación del personal docente y no docente, la provisión de bienes y servicios públicos, y el suministro de equipamiento e infraestructura. Los fondos se asignan en función de criterios históricos, basándose en insumos utilizados, o bien según criterios normativos. En los países de América Latina predomina este modelo de financiamiento.
En Argentina, el gobierno libertario propone financiar la educación por el lado de la demanda. Los fondos se traspasan en forma indirecta a las familias o de forma directa a las instituciones educativas en función de los alumnos y las alumnas que atienden. En este tipo de modelo se dice que las familias disponen de la libertad de elección de las instituciones educativas.
Sin embargo, en la práctica difícilmente se haga efectiva esa elección, debido a diferentes factores tales como la asimetría de la información en la provisión, eventuales discriminaciones por parte de los establecimientos educativos, la dificultad de garantizar diversas ofertas en una zona geográfica y la restricción en la oferta asociada a la capacidad limitada de un establecimiento.
Finalmente, y de manera transversal a todas las consideraciones mencionadas, se encuentran la equidad y la eficiencia.
Las políticas de financiamiento no son ni deberían ser neutrales. Las decisiones sobre el financiamiento educativo impactan directamente sobre la disponibilidad de recursos en el sistema y en las familias de los estudiantes, lo cual conduce a diferentes calidades educativas, posibilidades de acceso al sistema y criterios objetivos de asignación del gasto.
Más allá del modelo de financiamiento que se aplique, hay diversos arreglos institucionales que permiten considerar aspectos de eficiencia y equidad en la asignación de recursos. Los modelos de financiamiento por el lado de la oferta se han incorporado distribuidores, que contemplan, en la asignación de recursos, contextos de pobreza, disparidades en el gasto por estudiante, déficit en la cobertura, o bien la utilización de algunos indicadores que focalizan en la eficiencia de recursos.
En los modelos de demanda también coexisten distintas experiencias, donde las intervenciones pueden estar dirigidas a grupos específicos, engrosando la transferencia de recursos hacia aquellos estudiantes que estén en situación de pobreza o escuelas que atienden poblaciones en dicha condición.
Argentina posee una descentralización de la gestión y financiamiento de los servicios educativos en el país, que comenzó en los años setenta y culminó a inicio de los noventa con la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos N ° 24.049. Desde entonces, la fuente de financiamiento para el sector educativo proviene principalmente de los propios recursos provinciales que recauda cada jurisdicción y de los fondos transferidos a través de la coparticipación federal de impuestos por parte del gobierno nacional.
Hasta el año 2005, no hubo mecanismos de asignación de recursos para la educación. En el año 2006 se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075 (en adelante LFE), que estipulaba reglas objetivas de incremento de la inversión educativa hasta alcanzar el 6% del PIB en 2010, e introducía un ordenamiento de las responsabilidades en el financiamiento y la implementación de instancias de coordinación entre las administraciones educativas. Para ello incorporó unas fórmulas de incremento del gasto y determinó la división de responsabilidades entre el gobierno nacional y los jurisdiccionales. Asimismo, creó un fondo de asignación específica de recursos coparticipables, que las provincias debían destinar a sus sistemas educativos, fondo que aún continúa vigente más allá de que las metas estipuladas por la LFE perdieron vigencia en el año 2010.
La única medida de protección del financiamiento del sector que continúa vigente es el artículo 9° de la Ley de Educación Nacional N ° 26.206, el cual estipula que, cumplida la meta del 6% del gasto en educación, ciencia y tecnología en relación al PIB, el presupuesto consolidado en educación exclusivamente no deberá ser inferior al 6% del PIB. Sin embargo, dicha ley presenta un carácter genérico, ya que nada dice acerca de las responsabilidades entre niveles de gobierno.
Como contrapartida, veamos el caso de Chile. Es una organización institucional unitaria de gobierno pero que aplicó una reforma radical de gestión y financiamiento del sistema mediante el Decreto Fuerza de Ley N ° 3063 del año 1980. A partir de esta reforma, impulsada por el régimen dictatorial, el sistema chileno pasó de ser altamente centralizado a descentralizarse en los municipios, con fuerte presencia privada (Jiménez et al., 2009). En esos años se estructuró un sistema de financiamiento a la demanda con una orientación de mercado, en el cual el Estado entrega recursos a los establecimientos educativos a través de una subvención por estudiante. La subvención escolar (váucher) se entrega mensualmente a las escuelas por cada estudiante que asiste. La estructura del sistema quedó conformada por escuelas públicas, escuelas privadas subvencionadas, ambas financiadas por el Estado, y escuelas privadas o particulares que no reciben esos aportes (Jiménez et al., 2009). En el año 2015, con la sanción de la Ley de Inclusión Escolar N ° 20.845, se introdujeron cambios estructurales en el sistema que aún se están implementando. https://www.siteal.iiep.unesco.org/investigacion/2358/politicas-financiacion-educacion-favorecen-cohesion-social
Los casos aquí presentados reflejan que la política de financiamiento educativo forma parte de un entramado de rasgos institucionales y condicionantes fiscales que exceden al sector educativo. Sin embargo, simultáneamente dicho entramado convive con las decisiones de asignación de recursos gestionadas desde el propio sistema educativo.
¿Qué desafíos tenemos en nuestra política de financiamiento educativo?
Queda claro que la inversión educativa es insuficiente para cumplir con el desafío del derecho a la educación para todos y todas, y particularmente del Objetivo de Desarrollo Sostenible 4 (ODS 4) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas. Si bien en varios países se estipulan metas de inversión educativa cercanas al 6% el PIB (nivel que se fija como un estándar deseable), muchas de ellas no alcanzan a cumplimentarse o bien ese cumplimiento es intermitente, como ocurre en nuestro país.
En Argentina y otros países latinoamericanos existe una automatización de la asignación de recursos, pero dependen de variables macroeconómicas, lo cual revela la debilidad de dichos mecanismos para proteger el financiamiento educativo ante contextos de crisis. Por lo tanto, resulta prioritario garantizar los niveles de inversión que se han pautado acordado y no generar desvíos.
La alta desigualdad que prima aquí y en países vecinos. Hay varios estudios que muestran que la disponibilidad de recursos intrasistema se caracteriza por una alta disparidad de recursos por estudiante, por jurisdicciones, por sectores socioeconómicos y grupos rezagados. Esto conlleva a que existan ofertas educativas de distinta calidad, a la vez que entornos de aprendizajes dispares que no contribuyen a la equidad educativa. Promover mecanismos sostenibles y transparentes en la asignación de recursos que hagan foco en la equidad e inclusión educativa es otro de los desafíos pendientes, y esto está en riesgo desde hace tiempo.
En nuestra región, la mayoría de los países se han comprometido a cumplir metas educativas a través de leyes y resoluciones ministeriales, en instrumentos jurídicos de carácter internacional y en los planes educativos nacionales. Pero estas metas están condicionadas por los recursos disponibles que poseen las administraciones. Para que los planes educativos y otros compromisos asumidos se puedan concretar, es necesario que el proceso de planeamiento contemple una correcta cuantificación de los recursos necesarios, que transparente y clarifique los mecanismos de financiamiento que harán posible que las metas se cumplan. Financiamento educativo | SITEAL (unesco.org)
Tarea para el hogar tienen el actual gobierno nacional y las administraciones provinciales.
